編者按 在推進全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實新發(fā)展理念，堅持目標和問題導(dǎo)向，堅守耕地保護紅線，加強土地資源保護和土地權(quán)益保障，在生態(tài)保護和修復(fù)中實現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。
據(jù)浙江日報 省委開展“大學(xué)習(xí)大調(diào)研大抓落實”活動，是學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的具體行動，是“‘八八戰(zhàn)略’再深化、改革開放再出發(fā)”的重要內(nèi)容，是新時代推動高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，大調(diào)研更是深化改革的實踐基礎(chǔ)，很有必要。5月3日至6月7日，我主要圍繞我省農(nóng)村全域土地綜合整治工作，先后到泰順縣司前鎮(zhèn)左溪村、桐廬縣茆山鎮(zhèn)石舍村和翙崗村、建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村、衢州市柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)荷塘村、蘭溪市靈洞鄉(xiāng)洞源村和蒼南縣、玉環(huán)市、溫嶺市、三門縣等地全域土地綜合整治試點村開展調(diào)研，并以點帶面進行分析研究，很有收獲、深有體會、也很受啟發(fā)。
一、幾點感受和體會
從調(diào)研情況來看，各地積極謀劃開展全域土地綜合整治試點工作，在破解發(fā)展用地難題、創(chuàng)新農(nóng)村土地管理制度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進生態(tài)文明建設(shè)等方面進行了探索和實踐，涌現(xiàn)出了一批農(nóng)村全域土地綜合整治典型。對基層農(nóng)村的實踐，概括起來有以下幾點感受與體會：
一是基層充滿著改革創(chuàng)新的活力。如蒼南龍港鎮(zhèn)中對口村堅持“全域土地綜合整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)+產(chǎn)業(yè)振興”模式，繪就了一幅“小橋流水、粉墻黛瓦、柳枝低垂、西風(fēng)斜陽”的美景。建德市欽堂鄉(xiāng)葛塘村從“扁擔(dān)挑不進、院落臟亂差、娶媳婦困難”的村莊，通過推進全域土地綜合整治，新增耕地61.8畝，累計增加村集體收益725萬元，建成庭院精巧、道路寬敞、山清水秀的美麗鄉(xiāng)村。村黨總支書記黃向陽表示：“是土地整治項目帶來了收益，這讓我們做事真正有了底氣。”村民這樣評價村兩委：“3年干了30年想干的事。”這些鮮活的基層實踐經(jīng)驗，充分說明了面對農(nóng)村土地問題和困局，基層充滿了改革創(chuàng)新的活力，更是找到了有效解決辦法。
二是基層蘊含著很強的發(fā)展動力。農(nóng)民對美好生活的向往，建成山青水綠、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，讓農(nóng)村更有吸引力、讓農(nóng)民更有歸屬感、讓農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，已然成為基層強大的發(fā)展驅(qū)動力。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、大花園建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更是深受基層歡迎和響應(yīng)。
三是基層迫切需要農(nóng)村土地管理制度和政策供給。土地是農(nóng)村最大的資源和最重要的生產(chǎn)要素，基層對農(nóng)村土地管理和發(fā)展用地政策有著強烈的渴望，基層亟需政策指導(dǎo)和支持來激活這個寶貴的要素資源，喚醒沉睡的土地，進一步解決土地“管不了、用不好”這一突出問題。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，凡是政策有支持、有指導(dǎo)的農(nóng)村土地就管得好、用得好，或者說做得好的村大多是國土資源部門指導(dǎo)幫助過的村。
二、存在問題及原因分析
從調(diào)研情況來看，現(xiàn)在的農(nóng)村很美、環(huán)境很好，大多數(shù)村莊進行過整治，這得益于“千村示范、萬村整治”和“兩山”理念的生動實踐，得益于省委、省政府 “三改一拆”“五水共治”“四邊三化”專項行動持續(xù)開展，得益于農(nóng)村土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、破解農(nóng)民建房難專項行動和農(nóng)村土地制度改革等農(nóng)村土地管理系列組合拳，美麗鄉(xiāng)村已成為浙江的一張“金名片”，基層群眾紛紛點贊。
但是，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進，農(nóng)村發(fā)展不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題依然存在。
一是從村莊布局來看，農(nóng)村用地結(jié)構(gòu)散亂和土地利用粗放的現(xiàn)實困局尚未扭轉(zhuǎn)，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進一步凸顯。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和大花園建設(shè)推進，越來越感覺到農(nóng)村在規(guī)劃方面的滯后和耕地保護上的壓力，特別是永久基本農(nóng)田不能調(diào)整以及用地指標緊缺，基層處在“有想法卻沒辦法”和“抱殘守缺”的尷尬境地。
二是從農(nóng)村用地需求來看，農(nóng)村建房的愿望還是很強，有改善型、經(jīng)營型和危困型（危房戶和困難戶）的建房剛性需求。就農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是農(nóng)戶建房用地來說，需要規(guī)劃空間和建設(shè)用地指標，但用地指標有限，加上地塊調(diào)整難、規(guī)劃空間難以銜接，出現(xiàn)了“你想建就建、想在哪里建就在哪里建，而且建新不拆舊、越建越亂、越建越多”的情況。農(nóng)村各類落后產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)能零散化發(fā)展問題較為突出，土地產(chǎn)出相對低效。隨著農(nóng)民建房、新產(chǎn)業(yè)用地等新增用地需求不斷增加，違法用地問題也較為突出。
三是從村集體經(jīng)濟組織和村干部來看，由于農(nóng)村情況復(fù)雜，村與村之間、不同地區(qū)之間差異性很大。就全省大部分村而言，土地管理情況是好的，大體上“四六”開。從調(diào)研情況來看，但凡村莊建設(shè)得好的地方，如建德葛塘村、義烏坑口村以及蒼南中對口村，都有一個強有力的村領(lǐng)導(dǎo)班子和一個好的村支部書記。如義烏市佛堂鎮(zhèn)坑口村，屬于義烏偏遠小山村，在村委會和村黨支部書記的帶領(lǐng)下，開展“多規(guī)融合”試點，優(yōu)化土地空間布局，將自然村整合進行集中建房，將搬遷后的11畝村莊建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，增加集體收入440萬元。通過宅基地使用權(quán)有償選位，集體增收412萬元，充分釋放集體所有土地權(quán)能，有效地解決了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)“地從哪里來、錢從哪里籌、人到哪里去”三大問題。但我省農(nóng)村有相當(dāng)部分村集體經(jīng)濟組織和村干部對農(nóng)村集體所有土地“不會管、不愿管、不敢管”，出現(xiàn)“土地村級所有權(quán)虛化”和少數(shù)村干部買賣土地、買賣房屋的現(xiàn)象，導(dǎo)致宅基地“一戶多宅”情況較為普遍，農(nóng)田拋荒也不少。
四是從農(nóng)村土地管理制度和政策層面來看，除缺乏村莊布局整體規(guī)劃外，對農(nóng)村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對宅基地管理政策研究不夠。可以說由于農(nóng)村土地政策制度供給不足，農(nóng)村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長期“取之于農(nóng)，用之于城”的困局亟待破解。
增進民生福祉、創(chuàng)造美好生活，讓人民群眾不斷增強獲得感、幸福感和安全感，是我們工作的出發(fā)點和落腳點。我省水有“五水共治”，氣有“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”，村有“千村示范、萬村整治”，鎮(zhèn)有“小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治”，城市有“舊城改造、有機更新”，農(nóng)田也需要進行整治、整潔，農(nóng)村空間也需要修復(fù)、治理。應(yīng)該說，目前我省已到了農(nóng)村全域土地綜合整治的階段。
三、對策和建議
黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是一篇剛起筆的大文章。我們按照習(xí)近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一點、看得遠一些、謀得深一層來謀劃推進鄉(xiāng)村振興”的總體要求，堅持問題導(dǎo)向、效果導(dǎo)向、群眾滿意導(dǎo)向，部署開展全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工作，按照全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治的要求，整合力量，集中資金，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對農(nóng)田進行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準配置，對農(nóng)村人居環(huán)境進行治理修復(fù)，打造美麗田園風(fēng)光，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效集約的國土空間新格局，助力鄉(xiāng)村振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
可以說，開展全域土地綜合整治是實現(xiàn)由土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項農(nóng)村土地管理制度供給和自上而下的頂層設(shè)計，是解決農(nóng)村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對土地管理和發(fā)展用地及政策需求、渴望的積極回應(yīng)，是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發(fā)展，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑，是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。
在推進全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實新發(fā)展理念，堅持目標和問題導(dǎo)向，堅守耕地保護紅線，加強土地資源保護和土地權(quán)益保障，在生態(tài)保護和修復(fù)中實現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。我們著重把握以下四項原則。一是堅持系統(tǒng)思想、尊重自然。樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統(tǒng)思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，尊重自然、順從自然、保護自然，始終將生態(tài)環(huán)境保護放在優(yōu)先位置，統(tǒng)籌推進山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局。二是堅持規(guī)劃引領(lǐng)、節(jié)約集約。強化“多規(guī)融合”和規(guī)劃引導(dǎo)，按照控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實現(xiàn)減量的要求，促進土地資源要素有序流動，提升土地節(jié)約集約利用水平。三是堅持政府搭臺、農(nóng)民主體。建立健全政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾參與的工作機制，形成工作合力。全域土地綜合整治的實施主體為村一級，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去組織引導(dǎo)、主導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的主體作用，尊重和保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)，讓農(nóng)民共享全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)成果。四是堅持因地制宜、循序漸進。由于村與村之間、區(qū)域之間都存在差異性，如沿海地區(qū)農(nóng)村和中部地區(qū)農(nóng)村不一樣，城郊接合部農(nóng)村和純農(nóng)村不一樣，經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村和經(jīng)濟薄弱農(nóng)村不一樣。開展全域土地綜合整治在目標、模式、速度上不能簡單要求“步調(diào)一致”，要綜合考慮資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色和人文風(fēng)情，因地制宜探索符合本地情況、獨具區(qū)域特色的土地整治模式和路徑，選擇有潛力、有意愿、有條件的區(qū)域先行開展試點，以點帶面，確保工作有序開展。堅決防止好高騖遠、盲目推進，搞政績工程、形象工程。
重點要抓好以下四方面工作。一是開展農(nóng)村用地空間治理。按照“多規(guī)融合”的要求，以村土地利用規(guī)劃編制為基礎(chǔ)，按照“控制總量、盤活存量、用好流量”的原則，充分盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化各類各業(yè)用地布局，合理安排新增與存量用地供給結(jié)構(gòu)和方向，有效保障美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地。二是開展農(nóng)用地整治。在保護生態(tài)環(huán)境、田園風(fēng)光的前提下，對各類農(nóng)用地開展綜合整治，統(tǒng)籌推進高標準農(nóng)田建設(shè)、旱地改水田、耕地質(zhì)量提升、宜耕后備資源開發(fā)，以及農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，在優(yōu)化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)上，形成耕地集中連片，為耕地規(guī)模經(jīng)營和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造條件。三是開展農(nóng)村建設(shè)用地整治。根據(jù)基本公共服務(wù)均等化和節(jié)約集約利用土地的要求，推進建設(shè)用地整治，優(yōu)化布局村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、古村落保護、文化傳承等各項用地，注重保護歷史文化（傳統(tǒng)）村落的傳統(tǒng)建筑、街巷空間等歷史文化要素，有序開展建設(shè)用地復(fù)墾，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局，建設(shè)規(guī)模適度、設(shè)施完善、生活便利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保、管理有序的新型農(nóng)村社區(qū)。四是開展生態(tài)環(huán)境整治。按照“山水林田湖草”系統(tǒng)治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整林地、水域等生態(tài)用地布局，保護水源涵養(yǎng)地、維護生物多樣性，使山水與鄉(xiāng)村融為一體、自然與文化相得益彰，讓農(nóng)民“望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁”。
著重防止“四種傾向”。一是防止“片面追求新增建設(shè)用地指標”傾向。在實施過程中要堅決防止“重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村”單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發(fā)展實際、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。二是防止“大拆大建、建新不拆舊”傾向。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力，堅決防止不顧條件盲目推進、只建不拆、大拆大建，堅決杜絕在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓、強迫農(nóng)民住高樓的現(xiàn)象發(fā)生。三是防止“政府大規(guī)模負債”傾向。要根據(jù)資金籌措情況，綜合考量工程項目成本和資金平衡、經(jīng)濟效益和社會效益等因素，科學(xué)評估科學(xué)預(yù)算，制定科學(xué)可行、符合實際的工作方案，嚴格防范政府債務(wù)風(fēng)險。做到既要主動進取、盡力而為，又要尊重客觀、量力而行。四是防止“引入社會資本建別墅大院和私人會館”傾向。地方政府要做好服務(wù)和把關(guān)工作，在引進社會資本時要審慎穩(wěn)妥，不能誰來了都歡迎，要堅決防止一些別有用心的人借機到農(nóng)村圈地建別墅大院和私人會館，損害農(nóng)民利益。
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