發(fā)布日期：2015年04月03日 來(lái)源：聯(lián)誼報(bào) 作者： 字號(hào)：[
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多年來(lái)，我省對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的探索一直走在全國(guó)前列，在確權(quán)賦能及制度設(shè)計(jì)上已經(jīng)走出了一條新路。但隨著我省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)制度困境仍然不斷顯現(xiàn)。如何有效解決農(nóng)村集體建設(shè)用地特別是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在確權(quán)賦能后的入市流轉(zhuǎn)問(wèn)題，是當(dāng)前深化土地制度改革必須突破的瓶頸，同時(shí)也是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地、推進(jìn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的應(yīng)有之義。
缺陷
產(chǎn)權(quán)界定不清。一是部分集體土地所有者權(quán)益的法定代表人不明確，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村級(jí)集體，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織，甚至村民小組都可能是法定代表人，法律沒(méi)有嚴(yán)格限定，導(dǎo)致土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民無(wú)從履行土地流轉(zhuǎn)和市場(chǎng)運(yùn)作的權(quán)利。二是部分集體建設(shè)用地沒(méi)有土地手續(xù)，權(quán)屬情況復(fù)雜。三是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在使用土地時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或土地調(diào)劑的情況，其權(quán)屬并不明確。四是土地和地上建筑物不屬于同一主體，限制了地上建（構(gòu)）筑物的流轉(zhuǎn)。以上情況都增加了土地的交易成本。
相關(guān)政策法規(guī)不完善。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)并未在法律層次予以明確，而政府規(guī)范性文件在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上并不能直接作為實(shí)務(wù)操作的依據(jù)，只能作為宏觀指導(dǎo)，因此出現(xiàn)了諸如集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)容不夠規(guī)范、交易平臺(tái)不完善、后期制約和監(jiān)管缺乏等情況，直接導(dǎo)致了土地低效利用、土地閑置、合同糾紛以及違法用地等問(wèn)題出現(xiàn)。
配套機(jī)制不健全。由于缺乏相關(guān)財(cái)政、信貸優(yōu)惠，抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)融資，使有拿地意向的業(yè)主面對(duì)潛在的糾紛及融資風(fēng)險(xiǎn)駐足觀望。此外，將集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍確定在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外，使得流轉(zhuǎn)潛力不大，市場(chǎng)不活躍。
利益分配關(guān)系未理順。首先，集體建設(shè)用地的處分權(quán)相對(duì)集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手中，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程容易出現(xiàn)權(quán)力尋租的情況，收益不能落實(shí)到集體、農(nóng)民的手中。其次，在集體土地使用過(guò)程中，有些農(nóng)民會(huì)因當(dāng)初獲取的土地收益偏低或利益受到侵害而阻撓土地使用者開(kāi)發(fā)土地。再次，我國(guó)目前實(shí)行的征地制度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與土地市場(chǎng)價(jià)格不接軌，農(nóng)民并不能享受真正的土地增值收益，導(dǎo)致不少農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更傾向于規(guī)避法律違法用地、隱形交易。
建議
明晰產(chǎn)權(quán)與權(quán)利邊界。首先，要明確土地所有權(quán)主體，取消鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象，從而減少集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的糾紛。比如經(jīng)村民代表大會(huì)表決通過(guò)后，集體所有的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)到街道招投標(biāo)中心掛牌，屬于企業(yè)、個(gè)人所有的土地在與村集體簽訂流轉(zhuǎn)合同后到街道辦事處備案。其次，明確權(quán)利邊界，比照國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)狀況，做好農(nóng)村集體土地的擴(kuò)權(quán)賦能，逐步做好集體建設(shè)用地的確權(quán)登記及事后監(jiān)管。針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，一律采用出讓方式，宅基地逐步向出讓方式轉(zhuǎn)變，公益建設(shè)用地以劃撥方式供地。
有限度開(kāi)放土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立和完善，不應(yīng)僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或集體內(nèi)成員成為流轉(zhuǎn)的主體，應(yīng)逐步放開(kāi)，允許個(gè)人、法人及其他經(jīng)濟(jì)組織成為農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體。但為了防止大量熱錢(qián)無(wú)序涌入，在開(kāi)放的過(guò)程中也要對(duì)主體進(jìn)行一定界定，并非所有的人都可以進(jìn)入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。可以制定相關(guān)法規(guī)，如必須具備一定的經(jīng)營(yíng)能力、非房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)主等，其身份必須更有利于對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)與保護(hù)。
進(jìn)一步完善配套體系。在繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃的同時(shí)，要進(jìn)一步完善土地用途管制、土地征收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障等配套制度。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍可不受城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外的限制，但必須堅(jiān)持非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)符合用途管制的基本前提，農(nóng)用地、未利用地必須通過(guò)農(nóng)轉(zhuǎn)用審批轉(zhuǎn)為用地建設(shè)用地后才能流轉(zhuǎn)。對(duì)征地范圍進(jìn)行限縮，提高征地標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)收益應(yīng)向農(nóng)村公共基礎(chǔ)建設(shè)投資傾斜。建立多層次的農(nóng)村社會(huì)保障制度，替代農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的保障功能。確立流轉(zhuǎn)收益的分配機(jī)制，嘗試通過(guò)“入股”等形式獲取長(zhǎng)效收益。要在分配的同時(shí)，依法繳納有關(guān)稅費(fèi)，轉(zhuǎn)讓時(shí)發(fā)生增值的，需參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納土地增值收益。要健全集體建設(shè)用地交易平臺(tái)，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，逐步探索“線上”、“線下”兩種方式，與電商、眾籌等相結(jié)合，促進(jìn)土地使用權(quán)廣泛流轉(zhuǎn)。可逐步嘗試土地信托等現(xiàn)代金融方式，更好地進(jìn)行融資。
集約利用城鎮(zhèn)低效用地。集約利用低效用地是補(bǔ)充城鎮(zhèn)用地的重要資源。要將城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)列為各地政府土地流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)之一，全面展開(kāi)低效用地的整理及利用。若能全面激活這些存量用地，統(tǒng)一規(guī)劃集約開(kāi)發(fā)，不僅能優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市結(jié)構(gòu)，增加土地的單位價(jià)值，而且能更大限度地激發(fā)村民積極性，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。
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